中国慈善组织的现状和发展

糊糊

中国慈善组织的现状和发展

　　一、转型中的中国慈善组织

　　中国慈善事业已经发展了20年。与国际慈善事业相比较而言，其发展历史是比较短的；与香港、澳门的慈善事业相比，也不是很长。当然，中华民族自古以来就有乐善好施的传统美德，民间的慈善救助活动很早就出现了。从这个方面讲，中国慈善的历史也很长。但新中国慈善事业的出现，起步是比较晚的。长期以来，中国虽然没有慈善事业的固定模式，但是慈善活动却源远流长。改革开放以前，人们一直认为慈善事业在社会主义计划经济条件下，应当由政府全部承担下来，不需要民间参与。而且，政府也确实试图承担全部的社会责任——至少在国有企业和国家事业单位是如此。随着改革开放的深入，中国经济有了一定的发展，部分人在政府政策的扶持下和个人的努力下，先富裕起来了。经济发展为发展慈善事业奠定了基础。在这样的条件下，中国少年儿童发展基金会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会等相继诞生。目前，全国３０个省市自治区中有２７个已经建立了慈善总会（基金会、协会），地、市级政府建立的慈善组织的也很多。中华慈善总会有170多个会员单位，遍布全国。

　　在中国的一些经济发达地区，由于历史和现实的种种原因，也形成了一些民间的慈善机构或慈善团体。除了中华慈善总会和各地慈善机构以外，一些宗教团体和其他组织也分别以不同的形式组织了各种各样的慈善机构，开展了形式多样的慈善活动。

　　中国目前的慈善公益组织的构成开始出现多元化趋势：有政府支持的慈善机构，也有宗教团体支持的慈善机构，还有其他社会团体支持的慈善机构等等。慈善事业在中国的发展，表明中国正在朝着一个多元化的社会结构转变，它已经能够容忍在改革以前被人们视为“伪善”的慈善事业，并给予其积极的扶植和支持。

　　随着改革的深入和社会发展的需要，慈善事业成为我们国家的社会保障制度的有机组成部分。中国共产党十五届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》中把社会保障归纳出五个内容：社会救济、社会保险、社会福利，优抚安置、社会互助。慈善事业就是动员社会力量搞社会救济，可以说是国家的社会保障制度的重要组成部分。

　　改革之前的中国社会被称为结构高度不分化的总体性社会，国家在资源和活动空间的配置方面均发挥垄断性作用，个人通过“单位”（城市）或“社队”（农村）的组织形式高度依附于国家。当时仅有的一些社会团体受到政府严格的控制和管理，十分类似于国家各级体系中的官方组织。改革开放开启了总体性社会向“后总体性社会”过渡的进程，自由流动资源和自由活动空间的出现为我国第三部门的出现提供了条件。

　　改革开放之后，政府出于吸引国外资源的需要，主动建立了一些社会团体，目的在于以民间组织的名义接受国外捐赠。20世纪80年代初，政府的一些部门试图做一些公益事业，而财政又没有钱，于是就从政府部门的需求出发，想办法找钱袋子。有人听说国外有基金会这样的机构，就借用了这个名字，通过募捐来获得资金，办一些慈善事业。

　　在这样的背景下，我国出现了第一批公益基金会，并在整个20世纪80年代经历了“基金热”，基金会的发展迅速而混乱。政府对于基金会的管理形式多种多样，当时可以依据的法规只有一部1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》。这个时期的基金会能够真正开展公益活动的很少，更谈不上活动的规模。

　　随着政府对社会团体的整顿和国务院机构改革，1988年，政府出台了专门的《基金会管理办法》 ，把基金会的管理职能明确交给了民政部门，并基于“基金会是准金融机构”的偏差认识，赋予中国人民银行审查批准的权力，规定“基金会，是指对国内外社会团体和其它组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织，是社会团体法人” ；同时，对基金会的审批登记、监督管理以及基金会的活动做出了规定。1989年，国务院又颁布了《社会团体登记管理条例》。根据这两部法规，中国人民银行和民政部在20世纪90年代初期对基金会进行了一次清理，对合乎《基金会管理办法》规定的基金会予以批准登记，发放了《社会团体登记证书》。自此之后的十多年里，我国的公益基金会同时受这两部法规的约束。两部法规确立了对基金会“分级管理”（按照行政管辖范围进行管理）、“双重管理”（最初是民政部门、业务主管单位和人民银行三级管理，1999年后中国人民银行不再参与基金会的管理）、“限制活动范围”（不得设立分支机构）和“限制竞争”（在同一行政区域内不得成立相同或相似的社会团体）的原则。

　　进入20世纪90年代之后，我国的基金会逐渐活跃了起来，一些主要的基金会迅速成长，开始追求独立自主的、更加符合国际通行意义上的第三部门形象的基金会，主要表现在面向社会进行募捐，开展各种公益活动；引入项目管理的思想。一些主要的基金会纷纷推出了大型的公益项目。这些基金会虽然数量不多，但却凭借其独特的资金优势在我国第三部门发展的进程中留下了独特的印记。

　　二、中国慈善事业需要特别关注的领域

　　1．正确认识慈善事业，确立慈善事业在社会发展中的地位

　　我国城乡居民的收入水平快速提高，慈善活动必然会相应快速发展。民间的慈善事业和政府主导的慈善工作也将加速得到发展。为了正确指导这类活动的开展，有必要把慈善活动的性质分析清楚。有人认为慈善活动的本质无非是一种交易。把慈善看成交易的理由是，贫富差距造成社会的不稳定，现在富人出钱帮助穷人，等于是富人花钱购买了社会稳定，从而保证了自身的安全。所以说，慈善是一种交易。这种观点是错误的，对今后开展慈善活动非常有害，需要加以澄清。

　　2．动员社会力量参与慈善事业问题

　　企业除了做慈善，还出钱做各种社会公益事业，如体育，文化，艺术，科研，教育等。这些事在计划经济时代都由政府拿百姓纳税的钱来做。现在除了政府做，有能力的企业和个人也出钱参与。首先因为光由政府出钱往往不够，其次直接由老百姓自己做效率比较高。一个健康的社会必定是多元化的，能够动员各方面的力量去满足社会的多方面的需要。谁也没有理由垄断这种事业。企业参与社会公益事业时往往冠上企业的名字，这没有什么不妥。但是资助或者赞助和投资完全不同。资助或赞助是企业出钱不求回报，而投资则能够从中得到回报，其目的是营利性的。资助活动应该得到免税待遇，而投资是不能免税的。

　　3．关注弱势群体

　　当前中国的慈善活动需要特别关注弱势群体。我们在城市里需要救助的低保线以下的人员有２０００多万，农村还有３０００多万，这两方面的人员都是需要帮助的。当然其它需要帮助的人还很多，包括残疾人群、孤寡老人等等。

　　三、中国慈善组织发展的困难与问题

　　1．政府与社会不分

　　中国正处在由计划经济向市场经济的转型时期。转型时期中国社会的基本特点之一是，政府正在把原来本应当由社会承担的责任逐渐归还给社会，即国家和社会的职能正在发生分化。目前发生的这种分化的基本标志之一是以公民社会组织为主体的公众参与正在出现，并不断扩大。中国目前正在进行的改革，包括社会保障制度、国有企业和机关企事业单位的改革，都与这种分化联系在一起。政府把社会保障的职能交还给社会，把国有企业交还给市场等等。我国的慈善组织产生于改革开放的特殊历史背景之下，寄托了政府的某种期待；在发展的过程中，又受到了政府的多种约束，多具有“官民二重性” 。虽然多数慈善组织在近年来谋求更加独立的快速成长，但与发达国家的基金会相比，我国的慈善组织尚处于非常初级的阶段。慈善组织之间只有活动内容上的分工（如残疾人基金会做残疾人的项目，青少年基金会做青少年的项目等），而没有功能上的分化。几乎所有的慈善组织都是既募集资金又运作项目，而且多数基金会的规模都不大，也没有真正意义上的慈善组织，往往只是以项目为中心募集“过手钱”。

　　2．缺乏对于慈善事业的认同

　　中国不乏富豪，但中国缺少真正意义上的慈善富豪。中国慈善事业的大部分捐赠来自于国外，这无论如何都不能不说是一种尴尬。也许不能仅就中国富豪的捐赠比例或数额，草率得出中国富豪在慈善方面比较吝啬的结论，但是，中国富豪在慈善方面的作为确实不尽如人意。有人提出，慈善应是富人的社会责任。殊不知，没有无权利的义务。在当今的社会环境中，让富人独立地履行责任的条件显然还不够成熟。中国封建社会就有“穷则独善其身，达则兼济天下”的朴素的慈善理念。在解决“穷”的问题之前，任何“兼济天下”的想法都只能是空谈；忧国忧民的大诗人杜甫不也只是发出“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的感慨吗？这些朴素的慈善理想，尽管在不同时代也曾被不同的富豪所演绎，但充其量也只停留在了救人以温饱的低级层面上。随着时代的发展，中国已然造成了大批富豪，他们不但摆脱了贫穷，而且具备了“兼济天下”的能力，但是，真正意义上的“兼济天下”却远未有人真正施行。

　　3．缺乏善款管理机制

　　中国慈善机构的信誉度、善款去向透明度等多方面现实问题的存在，制约了中国慈善事业发展，甚至于可以说是文化和制度约束了富豪行善。而当前中国慈善机构本身存在的诸多的问题，又构成了制约慈善事业发展的体制因素，主要表现在：无论是官方或民间的慈善机构，都无法百分之百地提供慈善保障；真正意义上的慈善意识还远没有渗入社会文化；借慈善之名而实施的诈骗或敛财行为仍然时有发生。所有这些问题不可能在较短的时间内解决，在这样的情况下，就必须客观地看待慈善的性质。慈善绝非是单纯的救济或救助，也绝非局限于扶贫济困，而更应致力于探寻消除贫困、实现社会协调发展的办法。显然，在这些问题未得到根本解决或充分重视之前，慈善只能是一种境界，处在一种超越责任和道德范畴的理想化层次上。

　　四、扩大慈善捐款，推动社会第三次分配

　　目前中国已形成三个层次的财富分配：第一层次分配以市场分配、劳动取得报酬为主，讲的是效率；第二层次分配是以国家财政收入再分配为主，实施国家的社会福利和社会保障，讲的是公平；第三层次分配即社会慈善救助，是以道德、爱心为基础的分配机制，也就是社会上比较富裕的有爱心的人，拿出钱财帮助困难的人们，这讲的是奉献。

　　如果说第二次分配是第一次分配的补充，即政府弥补市场不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即民间捐赠弥补政府之不足。第三次分配不但可以从物质上缓解某些群体的困境，还可以从心理上、情感上消除不同阶层的隔阂和对立，进而在价值上形成一定的共识。因而，慈善事业对改善贫苦和困难群体的生存状况、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、提升社会凝聚力、增进中华民族的团结与融和，发挥着不可替代的重要作用。

　　尽管我国的慈善事业尚处于发轫时期，而且自身也面临着发展中突显出来的一些问题，但我们也要看到，在短短的20年时间里，我国专门从事慈善事业的组织，从最初的中华慈善总会1家发展到了100多家，募款数额也从最初的几千万元发展到50多亿元。事实上，这种集纳社会资金帮助困难人群的民间慈善捐助，正在成为政府社会救助体系的重要补充。可以说，发展社会主义慈善事业，已成为构建社会主义和谐社会的重要着力点之一。

　　公共财政是指在市场经济条件下，政府为社会提供公共服务而进行的分配行为。一般说来，公共财政出现的前提是市场失灵。在市场失灵的情况下，政府以政权组织的角色执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务。考察公共政策的演进历史，人们不难发现其背后的一条主线就是如何处理政府与市场的关系，以及如何协调效益与平等追求之间的矛盾。在制度经济学的视野里，市场的确存在很多缺陷，即所谓的“市场失灵”。政府以政策的手段对其进行干预是非常必要的，公共财政是其中之一的手段。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，主要包括：经费预算和公共投资预算。社会保障基金预算也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。从某种意义上说，公共财政是市场经济发展的必然结果。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国财政体制也在发生转化，公共财政逐步形成。

　　完善社会管理，就是要完善公共财政。公共支出必须保证国家机构正常运行，对市场失灵情况下的各类社会事业提供必要的财力支持，为各类公共服务提供必要的资金支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。在社会公共服务发展过程中，要通过公共财政支出来保证社会公平与公正目标的实现。在保证政府机构正常运行的前提下，公共支出必须对市场失灵情况下的各类社会公共服务提供必要的财力支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。

　　但是，仅仅有公共财政还是不够的。政府还应当创造一个宽松的环境，动员更多的社会资金来推动社会发展。如果说公共财政是政府弥补市场之不足，那么社会资金则是对市场和政府社会发展投入的补充。通常，我们把这些社会资金称为民间捐赠。各国的经验表明，民间捐赠的确可以弥补政府公共财政之不足。民间自愿的捐赠的价值与贡献不仅在于它有助于缓解贫困、缩小贫富差距，而且还可以培育共同的公共价值，促进社会的团结与融合，提升国家和社会的凝聚力。从国际经验看，凡是民间捐赠做得好的国家，其主体通常都是多元的，不仅有公司、企业以组织形式的捐赠，也有个人的捐赠；不仅有富人的捐赠，也有普通公众的捐赠；捐赠的方式不仅包括钱物，还包括时间和精力，美国的志愿服务折合成美元几乎高于联邦政府用于社会保障的投入。从严格意义上说，民间捐赠或慈善事业属于第三次分配，属于社会发展范畴内的问题。

　　五、自律与诚信—NPO应坚守的道德准则

　　问责性指的是政府、政府官员、非营利部门以及非营利部门工作人员应当对其自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。在公共事务中，问责性指与某一特定职位或组织相连的职责及相应的义务。问责性意味着政府官员和非营利部门工作人员由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。政府、政府官员、非营利部门及其工作人的问责性越大，表明善治的程度越高。

　　自律与诚信主要是指政府官员、公共部门工作人员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私。严重的腐败不仅会增大公共开支，降低公众的信心，损害政府和其他公共部门的形象，而且会破坏社会秩序，败坏社会风气，损害社会的公正，降低公共部门固有的合法性。所以，公共部门的工作人员的廉政程度直接关系到善治的品质。

　　针对我国基金会的发展特点和发展方向，国家民政部和国务院法制办从2000年开始修订《基金会管理办法》。2004年3月8日国务院颁发了新的《基金会管理条例》，条款从原来的一章十四条增加到了七章四十八条。

　　该条例在一定程度上力图改变基金会的生存环境，改变了项目模糊运作所需的一些条件。它细化了约束基金会行为的正式制度，鼓励基金会之间的竞争，规范了理事会的作用和构成，赋予基金会发展地方分支机构的权力……这些变化在我国基金会发展中所起的作用目前尚无法评估，但其对基金会的影响必将是重大的。

　　六、慈善组织的公信力和独立第三方评估

　　不同的部门有不同的善治模式。目前慈善组织正在蓬勃兴起，并被人誉为第三部门（政府和市场分别是第一部门和第二部门）。慈善组织兴起初始，其善治问题就被提到议事议程。从慈善组织的善治结构我们也大致可以看出其他部门需要什么样的善治模式，即需要如何构建它们的内部结构和外部关系。21世纪将是一个社会组织的时代。当经济、金融和信息愈加国际化的时候，社区就愈加重要，而只有社会领域的慈善组织在社区内工作，探索社区的机会，动员社区的资源，解决社区的问题。

　　非营利组织是指那些获得正式注册的独立的、自我管理的、非营利的、自愿服务的和为公共目的工作的社会组织。捐赠人，是指以资金或物资的形式支持慈善组织及其公益项目发展的个人或机构。对于慈善组织公益项目的运行和持续发展，捐赠可以说是一个至关重要的环节，捐赠人往往也就成为项目中的关键人物。在慈善组织的各种资料和活动中，经常出现忘我奉献的捐赠人的感人故事。在这些故事中，捐赠人的角色很清楚：出于对慈善组织及其项目的认可和对项目对象的同情，他们愿意支持该项目或愿意直接帮助项目对象；他们一般处于项目的外部，对于项目的具体运作并不参与。

　　以捐赠为基础的交换并不是一种现场交易，捐赠者利益的实现依赖于项目取得的效果（所谓效果在不同的捐赠者那里也许有着不同的定义）。

　　项目评估在国际上广泛地应用于社会政策和公共项目领域，是一套比较成熟的方法和技术。它综合运用定量的统计分析和社会实验的思想，对于项目的过程、结果等进行较为科学的评价。近年来，我国的基金会出于加强社会公信力等目的，开始邀请一些社会调查机构对自己所推行的公益项目进行评估。

　　委托方带有倾向性的评估目的势必影响评估方的评估行为，这就使得项目评估不仅是一个价值中立的客观活动，不仅要回答“是什么”和“怎么样”的问题，还要考虑回答“怎么好”的问题。

　　七、接受公众监督，保证善款安全

　　由于慈善组织的理事会由来自社区或组织的个人组成，它的成员可以使组织与其他社会团体进行沟通；同时,他们也可以倾听其他社区成员对组织的评价。理事会成员可以把组织的工作纳入其他活动他们应当与其他组织建立战略联盟。

　　提高理事会自身的效率在监督和评价首席执行官的同时,理事会也应当定期对自己的运作进行评价。

　　确保非营利部门的法律和伦理的统一性及其问责性。一个时期以来,一些慈善资助由于缺乏监督而出现的丑闻，如作假、盗用公款等等,使其失去了公众的信任。“9?11”事件之后，美国红十字会前领导人有意违反了理事会的决策，违背捐助者的意愿挪用了部分基金，没有把这部分捐款直接用于受害人。这一违背捐助者意愿的事件给该组织的公共形象和筹款造成了严重的不利后果。理事会的职责之一就是要绝对确保非营利组织在法律和伦理规范内行事。

　　理事会成员理事会应当根据自己的需要和理事会成员的经验、技能、影响等等,来考虑理事会的构成。所有的理事会都有责任对新的理事会成员进行培训。

　　在我国，促进社会监督是完善慈善组织的重要任务之一。因为调查发现，88.9%的组织有既定的财务管理制度，其中77%的有自己的年度预算。几乎有一半组织的会员不能看到组织的财务报告，66.7%的组织不对外公布财务报告，42%的理事会参与组织财务管理，包括年度预算。有一些组织没有正规的财务管理。61.7%的组织拥有自己的绩效评估体系。44.4%组织的首席执行官是由理事会任命的，37%的理事会对首席执行官的工作进行评估。91.4%的组织对外公布自己的活动情况，其中71%具有自己的对外报告机制。

　　八、理事会的独立决策——慈善组织治理的核心

　　慈善组织的明显特征之一是善治。慈善组织善治的意义在于: 慈善组织的财富归公共所有；慈善组织的权利不是归捐赠者、政府官员或专业管理者所有,而是归那些来自不同背景的志愿者组成的理事会所有。在美国,慈善组织理事会成员在法律要求的范围内——包括团体组织法以及根据州非营利法和联邦税收与公民权利法制定的章程，来行使自己的权利。它的外部机构（如州司法部或内务财政部）运用一些法规来控制慈善组织，除此之外,慈善组织的大部分权利的行使——包括自我规制、问责性和伦理实践,依赖于成千上万的服务于理事会的成员们。一些非营利组织在财政、管理和治理实践中暴露出的严重弱点破坏了公众对整个慈善组织的信心。恢复公众对于慈善组织信心的办法，莫过于慈善组织的管理机构能够向公众保证，它们理解自己的角色只是充当守护人和监护人；它们能够保证非营利组织的问责性。在慈善组织,治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域。它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关。治理者们负责组织的整个方向。治理不可避免地包括大量责任和判断。从法律的角度来看,治理者对组织负责——他们负责组织干什么,怎样干和怎样干好。他们还负责保证组织依法履行自己的义务。尽管治理者负有如此重要的职责,但是通常他们以志愿者身份参与非营利组织的治理,就慈善组织来说，它的治理更体现出志愿精神的价值。

　　九、慈善组织的能力建设和功能分工（募款和项目管理的分离）

　　慈善组织最好的管理例证说明,理事会和首席执行官对于组织功能的正常发挥都是至关重要的。这些行政机构必须作为一个团队平等行事,而不是一个凌驾于另外一个之上。而且,首席执行官的工作和理事会的工作并非泾渭分明:一个是政策制定,一个是完全执行。首席执行官与理事会在功能上相互交*,相互协调。在一个好的非营利部门的组织结构中,首席执行官要承担起保证治理功能有效发挥和可持续的角色。

　　理事会的角色在实践上与雇员既相互联系又相互依赖,因为理事会的决策必须考虑雇员能否实施和是否有能力实施。同时,理事会和雇员之间也存在矛盾,因为双方在权利的使用上会有不同看法,所以他们的关系是一种复杂的关系。

　　我们把慈善工作运作看成一个动态的过程。从其中的事件和主要行动者之间的关系着眼，项目所涉及到的主要行动者首先是慈善组织的工作人员，他们是确立和推行项目的核心主体；其次是项目的捐赠人，特别是主要的捐赠人，他们是项目的重要参与者；三是项目的基层执行者，他们是项目具体实施层面的关键行动者；四是项目的资助对象，他们是项目的目标所在；五是项目的其他利益相关者，他们的评价对于认识项目运作有着不可忽视的作用。这些行动者中，慈善组织、捐赠者和最基层的执行机构在项目运作中起着主要的作用。

　　慈善工作的做法与社会团体、政府机关不一样，款物分配不包户。募来善款以后根据捐赠者的意愿，决定给谁，给哪个地区；做什么事，都需要制定协议，进行企划，然后再实施，面对面地发放。我国台湾的一些慈善组织就采取面对面地发放的方式。他们来祖国大陆都是自己出旅费、饭费，然后直接到灾区去，做得非常好，非常细致。通过救助活动，使得捐赠者受到教育，精神上得到升华，受助者也受到教育。

　　十、我国慈善事业的国际合作与交流

　　了解国际慈善组织运作模式对我国从事慈善工作的业务人员非常有帮助。例如：美国的社区基金会扎根于某个社区，是为满足社区居民的需求而建立的。他们宗旨和服务对象非常明确，他们并不从事跨地区或跨国家的业务。当我们寻求与国际慈善组织合作时，需要认真地研究各个慈善组织的宗旨、服务对象、服务区域和规则。不少慈善组织有从事国际业务的任务。例如， 美国慈善组织的国际作用和影响是明显的。它们是20世纪整个世界风云变化的参与者和推动者之一。美国洛克菲勒基金支持和创建的北京协和医学院及其附属医院，是20世纪上半叶在海外工作中单项出资最大、时间延续最长的项目。目前每两年召开一次世界劝募大会，中国的慈善工作者近年来均与会。。中华慈善总会近几年做了资金来源的年度分析，有的年度５０％慈善项目资金来自国际，有的年度７０％的慈善项目资金来自国际。2003年，中华慈善总会等十余家中外民间组织和国际机构联合召开了“跨国公司与公益事业高级论坛暨展示会”，这次会议是建立与国际慈善组织的合作关系的一个契机，也表明了非营利组织与企业开展合作、共创中国的文明社会、为全面建设中国的小康社会做出贡献的意愿。

　　(慈善大会秘书处供稿)

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