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现行矿产资源税制存在的主要问题及对策建议
李少民
（本文刊发于全国经济类核心期刊《中国财经信息资料》2010年第20期）
矿产资源是人类社会最为宝贵的财富之一，它具有不可再生性、稀缺性和可耗竭性的特点。我国虽然是世界上拥有矿产资源总量和种类较多的国家，但人均拥有量却相当少。长期以来，由于矿产资源税赋过轻及使用上的无偿性，我国不少地方矿产资源浪费现象都比较严重，而且还引发了生态损害、环境污染、社会分配不公及滋生腐败等一系列社会问题。尽管这些问题已逐渐引起我国决策层的高度关注，并先后提高了部分矿产资源税税额标准，但与不断上涨的资源价格和矿山开采行业丰厚的利润相比，提高后的税额标准依然偏低，远远没有达到对矿产资源合理开发、综合利用和保护之目的。如何正视和解决这一问题，不仅是某地或某几个地方经济发展中的大问题，而且是关系到整个中华民族未来的十分严峻的大问题。为了摸透情况，明晰利弊，提出对策，笔者对豫西三门峡市矿产资源及其税赋概况、现行矿产资源税制存在的主要问题、造成的负面影响作了调查，并在此基础上提出对策建议。
一、三门峡市矿产资源及其税赋概况
三门峡市地处豫西丘陵地带，境内拥有丰富的矿产资源，不仅种类较多，且分布广泛。据《2009•三门峡年鉴》记载，该市已发现矿产地318处，其中大型矿产地46处，中型矿产地96处。发现矿藏66种，已探明储量的有50种，潜在经济价值达3000亿元，保有储量居全省前3位的有31种，已开采利用的27种，其中黄（黄金）、白（铝）、黑（煤炭）是其辖区的三大优势矿产资源。黄金矿产储量、产量均居全国第2位。金、锰、铅、锌、锑、钽、铌、锂、铍、铷、铯、硫铁矿、铸型用砂岩、砷、云母、玻璃用砂岩等16种矿产为河南省之冠；铜、钼、银、钨、磷、压电水晶、熔炼水晶、石膏、石墨等9种矿居河南省第2位。铝土矿、铁、镓、白云岩、伴生硫、水泥配料及黏土等6种矿产居河南省第3位。上国家储量平衡表的33种，其中：金矿探明储量404531/53879千克/千吨，铝土矿探明储量182583千吨，煤矿探明储量1681762千吨，铁矿探明储量65461千吨。这些矿藏不仅储量大、品位高、质量好，而且分布相对集中，覆盖浅、易开采，共生、伴生矿产多，易于综合开发利用，丰富的矿产资源使三门峡市成为河南省乃至全国重要的贵金属和能源开发基地。 三门峡市矿产资源具有十分明显的地域分布特点，其东北部的义马市和渑池县为煤、铝土矿、水泥用灰岩等矿产集中分布区；西部的灵宝市为金矿集中分布区；南部的卢氏县为稀有、稀散、有色金属矿集中分布区。据《2009•三门峡年鉴》资料显示，三门峡市共有矿产资源勘查登记项目184个，其中金矿52个，铝土矿39个，铅锌矿20个，煤矿2个，铁矿32个；设置采矿权302个，其中金矿31个，铝土矿21个，煤矿53个。全市工业企业的支柱产业如能源、冶金、建材、化工等都与矿产资源有关，矿业对工业的支撑度在70%左右，影响涉及面达80%以上，矿产资源在全市的经济发展和社会进步中发挥了无可替代的作用。但由于长期以来的持续强力开发，黄金资源已明显出现资源不足的问题，形势相当严峻；铝土矿开采中的采富弃贫现象，极大地降低了资源的合理有效利用；煤炭等资源开发中，部分乡镇矿山生产能力低，采矿方法落后，资源浪费现象严重，安全生产条件差，这些问题都是三门峡矿产资源在可持续发展中尤为突出的问题。 三门峡市2005年4月以前执行的矿产资源税单位税额标准是按照1993年12月30日财政部颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》规定下浮30%征收的，即：煤炭按0.6元/吨（统配）和1元/吨（非统配）征收；铝土矿石按14元/吨（标准税率为20元/吨）征收；黄金矿石按1.33元/吨和1.47元/吨(标准税率为1.9元/吨和2.1元/吨)征收，这些税率在制定上都带有一定的计划经济色彩。当时煤炭的价格仅为45元/吨、铝土矿石价格仅36元/吨左右，黄金价格为68元/克，利润率也相当低。近年来随着矿产资源价格的不断上涨，矿产行业的盈利空间大幅度扩展。如随着国际国内黄金价格的逐年持续攀升，黄金平均售价2004年为110元/克，2006年为160元/克，2007年为210元/克，2008年因金融危机影响，价格一度下跌，但到2009年又开始上涨，至2010年上半年黄金平均售价达240元/克以上，最高黄金平均售价达260元/克左右，黄金行业的利润率也随之水涨船高。矿产资源开采高收益与低税赋之间的矛盾更为突出。 为促进合理开发和保护矿产资源，国家和地方近期先后调整了部分矿产资源税税额标准。2005年4月3日，河南省财政厅和省地方税务局联合发文从4月1日起调整了铝土矿等矿产资源税单位税额标准，其中：铝土矿由原来的每吨14元调整到20元；三门峡境内除文峪、安底、桐沟、崤山东闯、樊岔、灵湖、秦岭等金矿外，其他开采生产金矿的企业，金矿资源税税额标准分别由每吨1.47元、1.33元、1.12元调整到每吨2.1元、1.9元、1.6元。同年5月26日，财政部和国家税务总局联合发文从5月1日起对河南省煤炭资源税税额标准进行调整，三门峡境内义马矿务局每吨由0.6元上调至2.5元，其他煤炭企业每吨由1元上调至4元。2006年5月19日，财政部和国家税务总局联合发出《关于调整岩金矿资源税有关政策的通知》，对岩金矿资源税政策又作重大调整，实行新的7个等次从量计征制标准。2007年2月1日起，焦煤资源税税额调至每吨8元。2007年8月1日又调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税额，最高提高了15倍。接连上调矿产资源税税率，表明了我国决策层对保护矿产资源的重视。但相对于矿产资源企业丰厚的投资回报率和不断上涨的矿产品价格，以及一些地方对矿产资源保护意识的依然淡薄，调整税赋的目的从总体上看还远远没有达到。
二、现行矿产资源税制存在的主要问题
资源税是政府直接影响矿产资源消耗情况的一项十分重要的调控措施，它在提高矿产资源开采效率和利用效率，促使经济与资源协调发展，构建资源节约型、环境友好型社会等方面有着其他调节方式不可替代的重要作用。但值得注意的是，随着社会主义市场经济的深入发展，我国现行的资源税制在实践过程中也暴露出一些亟待解决的问题，使得资源税设立的初衷并没有实现。 （一）现行资源税制与可持续发展理念不相符。现行资源税的征收目的主要是调节在我国境内从事资源开采或利用的企业因资源条件差异而形成的级差收入，其目的是通过调节资源级差收入为企业创造平等竞争的外部条件。通过资源税调整资源开采企业之间的级差收入固然很重要，但单纯的级差性质极大地局限了资源税制应有的作用。一是它没有体现出政府对资源的所有权和管理权，因而政府无法通过征收资源税体现保护资源和限制资源开采的意图。二是它没有充分考虑到节约资源和减少污染的功能，很难实现有效保护资源、高效利用资源和限制资源开采的目的。三是单纯的级差性质的资源税未能正确反映资源的价值，难以将资源开采的社会成本内在化，更难以将资源开采的可持续成本内在化，因而无法起到遏制资源被私挖滥采的作用，与科学发展观提倡的可持续发展理念严重背离。 （二）现行资源税收入归属不妥当。由于分税制改革把资源税定为地方税，收多收少会直接形成地方财力，这就导致了一些地方、特别是工业经济基础薄弱的地方对资源税的过分关注。他们为了获得高额税收，或谋取所谓的政绩，会不顾当地矿产资源的合理利用和适当保护，漠视一些企业或个人对当地矿产资源的私挖滥采。但当这些资源枯竭之后的路该怎么走，由于地方主要负责人的频繁更换，短期行为的失控、失察和有关方面环保意识的薄弱，这一问题还普遍没有引起有关方面应有的重视。据调查，豫西某地资源税收入占当地一般预算收入比例2001年为7.89%， 2005年上升到12.38%，到2008年更是高达15.18%。其资源税绝对额也由1320万元，依次增至4349万元，11614万元。7年间增长了7.8倍。在矿产资源税赋没有大的调整的情况下，资源税收入的大幅度增长，表示该地对矿产资源的开发力度不断加大，矿产资源枯竭的速度加快。 （三）现行资源税收入最本质的用途不明确。矿产资源开采活动造成了植被、山脉等一系列破坏，还污染了空气和周边的自然环境，到处堆放的尾矿及矿碴更是蚕食了大量农田。为了消除矿产资源开采带来的负面影响，世界上许多国家都把筹措生态修复的巨额补偿投资作为开征资源税最主要的目的。为此，多数国家都将资源税定为中央税，或者中央拿大头，地方拿小头。因为只有中央政府掌握了此项收入，才能在全国范围内作统筹兼顾的“二次分配”。而我国不仅将资源税全部定作了地方税，而且全部列入了地方一般预算收入，自资源税开征以来从没有指定过专有用途。其结果往往导致一些地方政府有钱公款消费，没钱治理生态环境，把生态治理的沉重包袱留给继任者和中央政府，留给子孙后代，这就完全背离了开征资源税最本质的用途。同时，我国资源税的现行分配格局还刺激了一些地方政府的急功近利，为了眼前利益乱上矿产资源开发项目，尤其是个别地方默许小煤窑、小油井的私挖滥采，导致资源的重大浪费和恶性安全事故的频繁发生，给人民的生命财产造成了重大损失。 （四）现行资源税计税依据不科学。我国现行的资源税为从量税，其计税依据是：纳税人开采和生产应税资源用于销售的，以销售数量为课税依据；纳税人开采和生产应税资源自用的，以自用数量为课程依据；纳税人已开采而又无法销售或没有自用的资源无需纳税。这种计税方法具有简便易行、征管费用相对较低等优点，但从资源税的课税目的看则是不可取的。这种设定的直接后果是在很大程度上鼓励了纳税人对矿产资源的盲目开采，尤其是采取“吃菜心”的采掘方式，丢瘦拣肥、采厚弃薄、采易弃难，对矿产资源进行掠夺式开采，降低了资源的回采率，造成大量资源的积压和浪费。同时，从量定额征收不受价格变动的影响，使资源税丧失了对资源级差收入自动调节的功能。这种计征方式割断了资源税与应税产品价格之间的联系，使其对应税产品价格变动完全丧失了弹性。从2003年起，一些矿产品价格迅猛上涨，矿山企业的利润大幅度增加。但是由于资源税从量征收，不仅使国家没有因资源价格上涨而多收税，资源税收增幅较小，占全国税收收入总量的比例呈逐年下降趋势，而且使国家失去了对企业因价格变化而产生的利润的调节手段，使公共收益流入小集团囊中，产生了新的更大的不公平。 （五）现行资源税单位税额设置不合理。由于诸多历史原因，我国资源税单位税额设置总体过低，单位税额只反映了劣等资源和优等资源之间的级差收益，且不能根据资源市场的变化而调整，直接导致了我国资源价格进入市场的成本过低，难以客观反映矿产品市场价格的变化和矿山企业的盈利状况。资源税单位税额设置的不合理，不仅严重背离了市场机制的要求，不利于产业结构的调整和经济发展方式的转变，也不利于客观反映环境污染造成的外部成本，还容易造成对矿产资源的盲目开采和过度开发，加重环境负担，导致了我国资源开发强度的快速上升及环境破坏程度的日益加深。过低的资源税单位税额还导致了我国迟迟无法建立起系统而完善的生态补偿机制，并且进一步拉大了区域发展差距。比如我国资源丰富的西部地区，长期以来由于资源产品价格较低，加工业相对落后，对资源只进行粗加工，开发和生产出来的资源产品大部分运到东部发达地区进行加工、出口，资源产地得不到资源的高附加值，输出资源的价值被大量地转移到了东部，自然资源开发并没有使西部资源产地受益，资源优势未能转化为财政税收优势，进一步扩大了东西部地区之间的贫富悬殊。
三、现行矿产资源税制问题造成的负面影响
现行矿产资源税制问题造成的负面影响是多方面的，其后果是十分严重的。它不仅加大了我国矿产资源的消耗和枯竭速度，使许多地方生态环境遭到严重损害和污染，而且对不少地方经济持续稳定发展产生了极为不利的影响。 （一）加快了矿产资源的枯竭速度。长期以来，我国进入矿山开采行业的门槛过低和极高的投资回报率，以强大的诱惑力吸引了方方面面的投资。上个世纪九十年代期间，由于宏观政策的鼓励和默许，豫西与全国许多地方一样，掀起了矿产资源的开采狂潮。来自国有、集体、个人等方面的大量资金都纷纷投入到矿山开采行业。当时豫西的一个只有4万余人的黄金乡镇，短期内加上“采金”的流动人口超过9万人。位于深山的某贫困县矿点也扎满了来自四面八方“淘金者”的营寨。在不少乡村，到处都可以看到搞黄金等提炼的氰化池、混汞碾或“小浮选”。如此环境之下，不少人鼓了腰包，集体得了实惠，当地财政收入也连年跨上“新台阶”。但由于长时间的过度、过滥开采，使不少矿山迅速面临枯竭的困境。 （二）加大了矿产资源的浪费程度。由于矿产资源税赋过轻及对资源的无偿使用，加上近年来矿产资源价格持续上涨，一些投资者出于对高额利润的狂热追逐，在资源开采中普遍存在采富弃贫、采易弃难、采大弃小、采主弃副的现象，以大量消耗资源、缩短矿山服务年限为代价，片面追求短期效益，给矿产资源造成极大的浪费。其主要表现：一是矿产资源回采率低。按《煤炭工业技术规范》要求，矿井采区的回采率最低不应小于 75％，但实际上不少煤矿矿井的回采率仅在30%左右，特别是一些小煤矿的回采率不足20%，这使得从储量上看能开采上百年的煤矿，实际上三四十年就开采完了。二是综合开发利用率低，如金矿中的伴生银、铜、锌、铅、硫等多种有用元素，仅部分国有矿山不同程度地综合回收，大部分矿山都没有将这些有用元素利用起来。三是各级政府虽然加大了对小煤窑、小金矿私挖滥采的打击力度，但由于国家没有从提高资源税税率和实行矿产资源有偿使用等方面采取治本措施，风声过后一些小煤窑、小金矿还会活跃起来，使濒临枯竭的矿产资源雪上加霜。 （三）削弱了地方发展现代化工业的内在动力。由于投资矿产资源开采成本低、回报率高等方面的强大吸引力，经济落后但矿产资源丰富的地方为推动当地经济迅速发展，自然会更加关注矿产资源的开采行业，严重削弱了其引进高科技产业发展当地工业的内在动力。这些地方即使发展工业，也多与大量消耗当地资源的粗加工有关，进而导致其经济增长呈现出粗放式的特点。长此以往，不仅形成了其经济发展对矿产资源的高度依赖性，而当其矿产资源一旦出现危机，这些地方的骨干企业又没有培养起来，其经济发展就会在一个较长的时期内陷入困境。目前许多资源型城市的兴衰轨迹都证明了这一点。豫西某县（市）长期以来一直是我国黄金生产大县，但随着矿产资源的逐渐衰竭和矿山开采成本的不断提高，除资源性经济之外能够推动当地经济持续稳定发展的支柱企业又没有培养起来，因此使其区域经济发展遇到了强大压力。 （四）生态环境遭到严重损害。长期以来，我国矿产资源开发成本中没有包括因矿山开发而引起的资源耗费、资源破坏及环境治理成本，加上资源税税率过低及管理上的不到位，大量拥入矿山开采行业的资金在许多地方处于失控状态，这就必然在导致资源大量浪费及低效率使用的同时，造成生态环境的严重损害、污染，以至恶化。上个世纪九十年代期间，豫西一些县（市）的不少乡村，村中、村边和村外耕地上堆积着的剧毒矿渣随处可见，不仅严重污染了地表生态环境，被污染的地方寸草不生，而且还严重威胁到地下水资源的安全，祸及子孙后代。上个世纪八十年代一条条还清澈透明、鱼虾游动的小河流，进入九十年代后便成了一条条黑河、臭河、毒河，严重影响到两岸居民的生存环境。更为严重的是，由于长期大规模的矿产资源开发，对矿区植被、岩土、地貌及大气等自然资源造成了极为恶劣的影响与破坏。尤其是小秦岭金矿区，矿区内因矿产资源的过度、过滥开采，造成植被破坏，河道堵塞，曾多次发生泥石流、山体滑坡、地表坍塌等人为的地质灾害，严重威胁到矿区居民的生命及财产安全。 （五）不同行业之间平均利润率严重失衡。《资源税暂行条例》作为我国最重要的社会分配法规之一，通过对矿山开采行业利润率的调整来引导宏观产业结构升级和不同行业之间平均利润率的形成，促使不同行业在同一起跑线上展开平等竞争，本应起到积极而有效的作用，甚至在某些方面起决定性作用，但这一目的却远远没有达到。由于矿产资源税率过低及资源的无偿使用，直接导致了矿山开采行业的投资回报率或利润率大大高于、甚至数倍高于其他行业，使不同行业之间的平均利润率严重失衡。这样造成的直接后果，一是严重影响了国家宏观产业结构调整和地方产业结构的优化，导致社会资金过多地流入矿山开采行业或矿产品的粗加工行业，进而导致这些地方经济的呈畸形发展；二是导致了行业之间劳动付出与业绩的强烈不对等，以及行业之间巨大的“贫富”差别及员工之间的“待遇”差别；三是严重削弱了地方经济的发展后劲，在资源枯竭之后出现全面的经济衰退。 （六）造成社会分配上的严重不公。我国的矿产资源属国家所有，而一旦通过“审批制”无偿或以极低的价格授予个人或集体开采权之后，这些“个人”或“集体”便在授权范围内成了名符其实的“大老板”。他们招兵买马，大动干戈，除了交纳极少的矿产资源税及资源补偿费之外，以利润最大化为目的，实施着对国家矿产资源的掠夺式、挥霍式开采，日进万金，腰缠万贯，使大量本该进入财政国库的资金都轻而易举地落入了个人腰包，而由此造成的生态环境恶化和环境污染却最终由政府治理，或者由老百姓承受其巨大危害。在上个世纪九十年代豫西黄金开采的鼎盛时期，一些黄金乡镇便造就了这样一批家产数百万、上千万，甚至过亿元的“黄金富翁”。这些“富翁”的出现和对矿产资源的过度消耗，不仅使国家利益蒙受重大损失，而且也造成了社会分配上的严重不公，进一步加大了我国农村社会贫富之间的巨额悬殊。 （七）引发不同程度的腐败现象。由于矿山开采行业极高的投资回报率，一些地方个别官员或公职人员便利用掌管的行政权力，投资入股，坐享其成，有的甚至成为某些矿产资源开采者违法违纪的保护伞，这一现象我们从中央电视台披露山西、内蒙古、陕西等煤炭大省煤矿开采中的一些腐败行为可以清楚地看到这一点。三门峡市各级党政部门为此也进行过拉网式追查和严厉打击。但若国家不从加大矿产资源开采成本等方面采取治本措施，产生腐败现象的社会隐患就很难从根本上彻底消除。 （八）民族利益遭到严重损害。过低的资源价格，强烈吸引着方方面面的资金投资于大量消耗矿产资源的制造业，造成国内很多行业产品过剩，陷入低水平的价格竞争之中，众多质优产品以低价格涌向国际市场。我国以环境破坏、生态恶化为代价，去补贴像美国那样的全球发达国家，形成极不相称的劫贫济富的现象。资源开采成本低，同时使不少外商热衷于到中国采矿，或者入股我国的矿山企业。目前，我国石油、煤炭等大型国有资源企业许多都有外资的股份。国外投资商以极低的成本，享受着我国低价资源带来的极大收益。由此可以看出，我国的低价资源，实际上是在补贴世界其他国家。那些资源使用国以低廉的价格买到了矿产资源，却把污染和事故等留给了中国。这种极不平等的“一头沉”现象不能不引起我们的深刻反思。
四、对策建议
从上述现行资源税制存在问题及其负面影响可以看出，我国矿产资源税赋过轻及矿藏无偿使用已到了非改不可的地步。不改不足以维护民族利益，不改不足以消除矿产资源严重浪费、环境污染、滋生腐败等诸多弊端，不改将无颜面对子孙后代。为此，笔者提出以下对策建议： （一）强化资源危机意识。据有关资料显示，我国已探明的矿产资源总量仅次于美国和俄罗斯，居世界第3位，但是人均占有量却不及世界人均占有量的一半，居世界第80位之后。由此可以看出，我国矿产资源形势并不容乐观。据专家预测，到2020年，我国45种重要矿产资源中，可以保证或基本保证的仅有26种，短缺或严重短缺的将达19种。届时依赖进口的矿产资源将达到36种，到2030年则可能增加到42至43种，关键矿产资源紧缺的状态将会走向全面严峻。具体到三门峡区域同样存在这方面的问题。不少金矿已经或正在走向衰竭，一些小煤窑和小铝土矿粗放式、掠夺式的开采也大大加快了资源枯竭的速度。一些地方因此给当地经济发展带来的沉重压力已为我们敲响了警钟。因此，我们必须加大宣传力度，采取有效措施，增强全民资源保护与危机意识，建立健全高效节约利用资源的运行机制，对当代人民负责，对子孙后代负责，对祖国的未来负责，全面提高矿产资源开发利用的经济效益、资源效益、环境效益和社会效益，让有限的资源为促进我国和地方经济可持续发展发挥最大的效益。 （二）完善资源税立法宗旨。在西方市场经济国家，资源税的立法目的主要有两个：一是和谐人与资源的关系，保护和改善环境，二是促进经济社会的可持续发展。而我国现有的资源税立法的初衷仅仅是为了调节贫富矿之间的级差收入。这种狭隘的立法宗旨已严重落后于促进我国经济社会可持续发展的需要。借鉴国外经验，我们应从立法宗旨上体现出政府对资源的所有权和管理权，突出强调有效利用资源、保护环境和经济社会可持续发展的思想，切实将资源开采的社会成本及可持续成本内在化，建立健全分层次的资源税立法体系。根据社会主义市场经济发展的客观要求，既要使政府通过税收集中必要的资金用于公共需要，又要使纳税人的财产权利得到有效保障，客观上就要求法律约束。资源税的立法应在坚持《宪法》、《税收征管法》等法律有关原则的基础上，由全国人大修正通过颁布《资源税法》，用正式法律的形式来规定资源税征收范围、税负水平及税率幅度、征管方式、税款归属等，把资源开发、税收征管、环境保护等纳入规范化、法制化的管理轨道。只有这样，才能更好地和谐人与资源的关系，更好地促进我国经济社会的可持续发展。 （三）重新设定资源税归属及用途。为了治理被矿山开采污染和破坏了生态环境，世界上多数国家都将资源税定为中央税或中央拿大头、地方拿小头的中央与地方共享税，以集中财力在全国范围内作统筹兼顾的“二次分配”。而我国将资源税确定为地方税，往往会促使一些地方政府不顾生态保护而一味追求税收的财政效益，加剧了生态环境的恶化。为此，借鉴国外的成功经验，建议将资源税由地方税改为中央与地方共享税，并采取中央得大头、地方得小头的办法。同时，无论中央集中的“大头”，还是地方的留下的“小头”，都要指定专有用途，专项用于矿山环境治理与保护工作，并以此减弱基层政府因对资源税的狂热追逐而造成有限资源的毁灭性破坏。 （四）改革资源税计税依据。根据前述现行资源税以生产应税资源的销售量或自用量为计税依据而产生的弊端，借鉴国外经验，资源税计税依据改革的路径应为：改以生产应税资源的销售量或自用量为计税依据为以矿产资源的开采量为计税依据。资源税计税依据改革之后，能够使资源开采企业或个人为其开采的所有资源付出代价，而不仅仅是生产或自用应税产品而消耗的被开采资源。同时还可以使资源开采者从自身利益出发，充分考虑市场需求，合理确定资源开采量，杜绝资源浪费现象，从而达到保护和节约资源的目的。同时，资源税计税依据改革还可以使企业开采后没有出售而积压或尚未自用的资源也成为应税资源, 使企业积压的资源产品也负担税收，增加企业这部分产品的成本。这可以引导企业出于利润最大化的考虑，珍惜和节约矿产资源，避免对资源的过度、过滥开采，从而使资源税真正实现税收的调节作用，起到有效保护资源和促进经济可持续发展的目的。 （五）调整资源税计税方式及税率。目前我国资源税实行单一的从量计税方法，资源税收入的多寡与资源价格的上涨无关。这就使得我国资源价格近年来虽然大幅度上涨，如煤炭每吨平均坑口价格由2002年的60元上涨到2010年的380元，资源型垄断企业的收入增加很多，而国家和地方政府却没有从资源价格的大幅上涨中获得相应的收益。为此，应在改革资源税计税依据的基础上，将资源税计税方式由“从量计征”调整为“从价计征”，由“从量税”改为“从价税”，并综合考虑我国的经济发展形势、资源的稀缺程度、人类的依存度、资源开采成本、资源回采率、环境修复程度等因素，设计合理的资源税税率。对非再生、非替代、特别稀缺的资源课以重税，对资源回采率低、环境修复程度差的企业实行较高的税率，对因开采高品位矿石而带来的远远高于其他企业的利润征收“特别收益金”，这对于抑制资源开采企业采富弃贫现象，提高资源的回采率，防止资源浪费，激励节约和循环利用资源将起到强有力地推动作用。同时，资源税税率提高后，耗费或使用矿产资源的企业或个人还会想方设法寻找价格低的可替代产品，或者使用高技术含量的设备，降低材料的使用量，提高资源的利用率。而资源的需求量减少时，资源开采企业就会相应减小开采力度，从而达到对保护自然资源之目的，走可持续发展的道路。 （六）实行矿产资源有偿使用。据有关资料显示，目前我国15万个矿山企业中，仅有2万个是付费取得矿山开采权的，其他大都通过行政审批授予无偿占有。矿山资源的无偿使用，不仅使矿产资源的所有者——国家利益受到严重损害，而且导致进入矿山开采行业的门槛过低，管理难度加大，不少矿山企业严重缺乏节约利用资源的意识及其运行机制，因而不可避免地造成了矿产资源的极大浪费。要彻底改变这一现状，就必须全面推行矿产资源的有偿使用制度，将当前矿山开采权无偿和有偿取得的“双轨制”统一为有偿取得，实现矿山开采权的资产化管理。矿山开采权有偿取得的价格由矿产资源的储量决定，国家通过招标、拍卖使企业获得矿山开采权，而不再由政府审批。与此同时，还必须积极推进矿山开采权信息的公开化，营造公平、公开、公正的市场环境，逐步形成统一、开放、有序的矿山开采权市场，真正实现矿产资源国家所有在经济上的权益，并使资源向优势企业集中。 （七）鼓励企业到国外开矿。在资源全球化、经济全球化的今天，我们应该在节约利用本国资源的同时，通过鼓励企业到国外开矿、购买矿产品等措施满足国民经济发展对矿产品的需求。在这方面，许多发达国家都为我们提供了可资借鉴的经验。如日本作为一个岛国，矿产资源极为贫乏，拥有储量的矿产资源只有12 种。除石灰岩、叶蜡石、硅砂等少量极普通矿产的储量较大外，其他重要矿产的储量均极少。尽管如此，作为一个经济大国的日本，其大多数矿产品的需求量却均居世界前几位。如石油位居第二位；铜、铅、锌、铝、镍等重要金属日本需求量占全球的比例分别为12.7%、7.9%、12%、13.1%和19.8%。从某种意义上说，日本在实施全球资源战略方面为我国提供了丰富经验，他们采取强有力的扶持政策，如通过财政、金融、税收等多种手段全方位鼓励矿业跨国经营，建立海外矿产资源风险勘查补助金制度，对矿业跨国经营给予优惠贷款和贷款担保以及其他融资便利条件，对矿业跨国经营实行税收优惠，鼓励矿产原矿进口，限制深加工产品进口等等，使得日本在短短的几十年时间内，成功地建立了矿产资源全球供应系统，形成了一大批海外矿产资源基地，不仅满足了其国内对矿产资源的需要，减少了矿山开发对其生态环境的负面影响，而且极大地促进了本国经济的持续高速发展。这一点确实值得我们借鉴。 （八）完善资源税相关税收政策。为了更好地发挥资源税对节约资源、保护环境的杠杆作用，我们还应充分利用其他税收手段，把促使全社会节约资源、保护环境的措施落到实处。一是调整现行的消费税政策，将目前尚未纳入消费税征收范围的不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围；适当调整现行一些应税消费品的税率水平，如提高大排气量轿车的消费税税率，适当降低低排气量轿车税率等；适当调整消费税的优惠政策，对符合节能和环保标准的汽车，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠等。二是调整现行的车辆购置税、车船使用税政策，对以清洁能源为动力、符合节能技术标准的车辆，可按适当比例给予减征车辆购置税的优惠；改革车船使用税的计税标准，对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度，实行差别征收。三是调整现行的关税政策，取消对污染严重、资源和能源耗费量大、附加值低的产品的出口退税政策，对低能耗类的出口产品，适当提高退税率；在必要的时候考虑对高耗能、高污染产品增收出口税，以限制其出口，减少不合理的能源消费。四是制定税收优惠政策大力支持节能工业发展，对投资新能源、可再生能源以及清洁能源的开发与利用企业实行所得税低税率，或给予一定范围和时期的免税；对生产和制造节能设备和产品的企业，给予一定的企业所得税间接优惠政策；对生产节能产品的专用设备，可以实行加速折旧法计提折旧；对从事节能、新能源、再生能源、清洁能源技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征或减征营业税等等。 （作者单位：三门峡市财政局） | 
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发表于 2010-10-15 08:00
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